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CityLab Política

El ‘poder del pueblo’ detrás de la nueva Constitución de la Ciudad de México

La nueva constitución de la Ciudad de México fue alimentada a través de peticiones online y firmas de miles de personas.
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7 Feb 2017 – 2:04 PM EST

Ciudad de México, México— Cuando se piensa en la redacción de una constitución, uno podría pensar en un montón de viejos estadistas canosos, pero Francisco Fontano Patán no encaja en esta descripción.

El año pasado, este agente de viajes de 29 años de edad leyó en la prensa que la Ciudad de México estaba redactando su primera constitución y aceptaba ideas de los ciudadanos de a pie como él. Cualquiera podía escribir una petición a través de la plataforma en línea Change.org. Si la idea obtenía el número suficiente de firmas, un comité de redacción, designado por el jefe de Gobierno Miguel Ángel Mancera, se reuniría con los peticionarios para considerar la propuesta.

Fontano no tenía experiencia política o historial como activista. Pero le apasionan los parques y su potencial para luchar contra la contaminación ambiental. "Creo que el cambio climático es el reto más importante que enfrentamos", dice Fontano. "Y una forma de enfrentarlo a nivel local es aumentando la cantidad de áreas verdes y garantizando que no perdamos las que tenemos".

Así que escribió una petición de cuatro párrafos pidiendo que la nueva constitución garantizara una cantidad mínima de espacios verdes por habitante. "Yo no tenía nada que perder", comenta sobre el proceso en línea, que le tomó tan sólo unos minutos. Fontano compartió la petición en sus cuentas de medios sociales y obtuvo alrededor de 600 firmas. Luego Change.org la envió por e-mail a usuarios registrados en su base de datos que anteriormente habían expresado su apoyo a causas ambientales. Rápidamente superó el umbral de las 10,000 firmas, lo suficiente para obtener una audiencia con el comité oficial a cargo de la redacción del primer borrador de la constitución.

"Cuando vi lo que pasó, me asombré", recuerda Fontano. "Me hizo sentir más responsable". El activista de sillón de repente tuvo que tomar en serio su propuesta. Investigó las normas de la Organización Mundial de la Salud para los espacios verdes, las que señalan que una ciudad debe tener al menos 9 metros por habitante. Y preparó una presentación formal, se la entregó al comité de redacción y transmitió en vivo por Periscope, explicando las razones sobre por qué debía incluirse en la nueva constitución de la Ciudad de México el texto que explicaba esas normas.

Esta semana, esa constitución—oficialmente, la ‘ Carta Magna’—fue aprobada formalmente. No sólo la propuesta de los parques de Fontano recibió la aprobación final, sino también otras ideas sugeridas por ciudadanos como los derechos de las personas LGBTI y de las personas con discapacidad. La constitución entrará en vigor en septiembre de 2018. Fontano está satisfecho con el resultado. "Me sentí escuchado", dice.


Decir que la Ciudad de México le encargó a terceras partes su nueva constitución, como algunos medios de noticias han dicho, no es absolutamente correcto. Un comité de expertos jurídicos, académicos, activistas y otros escribieron el grueso del documento y otra asamblea tuvo la última palabra sobre las propuestas de los ciudadanos. Aun así, el proceso de un año que finalmente produjo la constitución impulsó la participación ciudadana en nuevas direcciones interesantes. A juzgar por sus 480,000 seguidores en los medios de comunicación social, fue la campaña más popular en la historia de Change.org.

La nueva constitución también representa una innovación en la gobernanza local a la que las autoridades de las ciudades de todo el mundo deberían prestar atención. Aumenta la autonomía de la ciudad dentro del sistema federal de México y le da al jefe de gobierno más poder, mientras que a la vez descentraliza parte del proceso de toma de decisiones hacia los consejos elegidos a nivel de vecindario. "Es un acontecimiento histórico, un legado para la Ciudad de México", dijo el jefe de gobierno Mancera esta semana en una entrevista en la televisión mexicana. "Éste es un gran paso adelante para la ciudadanía".

‘Hola CDMX

La Carta Magna es la culminación de las reformas políticas que han estado avanzando durante décadas.

En virtud de la constitución nacional del país —la cual, casualmente, cumple 100 años este año— se estableció a la capital como parte del gobierno nacional y no como un estado separado. El nombre oficial de la ciudad era el Distrito Federal, o como casi todo el mundo la llamaba, el DF. Éste es un destino común de las sedes de gobiernos nacionales: Caracas, Canberra y Kuala Lumpur, entre otras capitales, permanecen sujetas a los caprichos de los gobiernos nacionales sobre muchos asuntos locales.


El clásico caso de ese fenómeno es Washington DC, la capital de los ciudadanos estadounidenses, que ganó su autonomía —el derecho a elegir a un alcalde y un consejo— apenas en 1964. Hasta ahora, los habitantes de la ciudad no tienen representación con voto en el Congreso de Estados Unidos. Los esfuerzos que se han venido realizando durante tanto tiempo para convertir Washington DC en un estado están estancados con los republicanos que se oponen a su condición de estado y que ahora están firmemente a cargo del gobierno nacional. En todo caso, el Congreso puede derogar leyes que restringen el acceso de la ciudad a las armas de fuego y el uso de fondos públicos para pagar abortos para mujeres de bajos ingresos.

Durante décadas, la Ciudad de México estuvo esencialmente en la misma situación. En la década de 1980, activistas por la democracia comenzaron a presionar en busca de reformas a la estructura de gobierno de la ciudad. En 1987, el gobierno nacional se plegó a las exigencias de una democracia más directa y le concedió a la ciudad una legislatura elegida por el pueblo con poderes limitados. El presidente de México continuaba nombrando el jefe de gobierno, pero una segunda ronda de reformas en 1996 hizo del ejecutivo de la ciudad un cargo electo.

El siguiente gran momento ocurrió en 2013, cuando el presidente Enrique Peña Nieto cerró un acuerdo con sus dos partidos políticos rivales para refrendar el Pacto por México, una serie de reformas energéticas, educativas, fiscales y de las telecomunicaciones que según algunos expertos ayudó a reactivar la economía mexicana. El jefe de gobierno Mancera estuvo entre los políticos con quien Peña Nieto negoció. A cambio del apoyo del jefe de gobierno, Peña Nieto acordó respaldar las enmiendas a la constitución mexicana que convertirían a la Ciudad de México en la 32ª "entidad federativa", básicamente a la par con un estado.

Un resultado simbólico, pero altamente visible, de este proyecto surgió hace un año. Una enmienda a la constitución nacional oficialmente cambió el estatus de la capital de un distrito federal a, simplemente, la Ciudad de México. El apodo de DF desapareció para siempre, reemplazado por la abreviatura de ‘Ciudad de México’, "CDMX". Poco después, se pudieron ver en toda la ciudad grandes carteles con letras de color rosa. Decían: "Adiós DF, Hola CDMX".

La Ciudad de México obtuvo también nuevos derechos y responsabilidades. El jefe de gobierno ahora puede elegir al procurador general de la ciudad y a su jefe de policía. Es muy importante que también tiene más control sobre el presupuesto de la ciudad y puede depender menos de la aprobación del congreso para las decisiones financieras.

El cambio también provocó una reestructuración administrativa destinada a acercar la democracia a la gente en una ciudad de casi 9 millones de personas. La ciudad estaba dividida en delegaciones, cada una con entre unas cien mil a dos millones de personas. A partir de 2018, esas delegaciones —cuyo número y límites podrían cambiar— elegirán sus propios alcaldes y consejos locales. Estos funcionarios se encargarán de varias tareas, tales como el desarrollo económico y obras públicas.

Diane Davis, profesora de la Universidad de Harvard y autora de Urban Leviathan: Mexico City in the Twentieh Century, considera estas medidas un esfuerzo por parte de la élite política de la ciudad para forjar una mayor independencia. Pero le preocupa que los beneficios para los ciudadanos no estén garantizados.

Si bien la elección de alcaldes a nivel de vecindarios y consejos puede estar en consonancia con la tendencia mundial hacia la descentralización, Davis advierte en una reciente publicación en un blog: "El trazado de fronteras siempre es inherentemente político y no siempre es progresista". La creación de algunos distritos que son más ricos y algunos que son más pobres, dice ella, "puede no producir las políticas urbanas que garanticen la equidad y la inclusión social de la ciudad como un todo".

En cuanto a los nuevos poderes del alcalde, Davis ve motivos ulteriores. "Parece que una parte importante del razonamiento detrás de este cambio (...) fue mostrarle a la comunidad internacional que la CDMX podía ocupar su lugar como una ciudad globalizada de nivel mundial, lista para competir y colaborar internacionalmente y con un ‘alcalde’ oficial dispuesto a participar en un séquito mundial de líderes de ciudades selectos", dice ella. "Esto puede ser bueno para los inversionistas extranjeros. Pero puede no serlo para los ciudadanos".

Proceso de dos pasos

Si bien los pros y los contras de las reformas políticas de la Ciudad de México son debatibles, un resultado claro es que la Ciudad de México quedó libre para redactar y aprobar su propia constitución. Cada estado de México tiene una. Convertir la Ciudad de México en el equivalente a un estado significa que alguien en la ciudad necesitaba ponerse a redactar.

Es un trabajo en el cual México tiene una buena reputación. "México es un verdadero innovador en la historia de las constituciones", dice Brodwyn Fischer, un historiador de la Universidad de Chicago. "La constitución de 1917 fue la primera en garantizar los derechos sociales y de propiedad de las personas en las zonas rurales. Este esfuerzo en la Ciudad de México se supone que debe ser igualmente innovador en el plano del derecho constitucional".

Defensores ciudadanos de una propuesta constitucional sobre la protección de los animales se reunieron para discutir la estrategia. (Change.org)

Uno de los objetivos era consagrar algunas de las decisiones socialmente progresistas que han tomado las autoridades de la Ciudad de México que están en desacuerdo con la mayoría del resto del país. Por ejemplo, el aborto está disponible en la capital hasta las 12 semanas de embarazo, pero es en gran medida ilegal en más de la mitad de México. El matrimonio entre personas del mismo sexo ha sido legal en la Ciudad de México durante una década.

"La constitución es un campo de batalla para muchas de las fuerzas políticas del país", señala Alberto Herrera Aragón, director para México de Change.org. "Por eso es que la constitución es tan importante. Va a definir políticamente una ciudad que es diferente al resto del país, y podría ser la base que el resto del país imite".

Para redactar la constitución, Mancera acordó un proceso de dos pasos. En primer lugar, Mancera nombraría un comité de redacción de 28 personas procedentes de una amplia gama de residentes de la ciudad con diferentes antecedentes y experiencia. Este grupo estaría apoyado por personal técnico capaz de traducir las ideas a la jerga legal. Durante esta fase, los ciudadanos como Francisco Fontano Patán podían iniciar peticiones en Change.org para someter a la consideración del comité de redacción.

En segundo lugar, una asamblea constituyente de 100 miembros negociaría y aprobaría el documento. Los votantes de la Ciudad de México elegirían 60 representantes a esta asamblea. Los otros 40 saldrían del Congreso, serían designados por el jefe de gobierno, o nombrados por el presidente.

Divulgación pública

El comité de redacción que Mancera nombró provenía de una amplia variedad de entornos, una diversidad que tenía el propósito de captar ideas de una amplia sección de la sociedad. Economistas y juristas fueron acompañados por un actor de telenovelas, una estrella de Twitter, un activista de género y un artista.

A los ciudadanos se les animó a involucrarse a menudo desde el principio. Una encuesta en línea, que incluía el envío de encuestadores a parques y estaciones de metro para llegar a las personas sin acceso a Internet, arrojó más de 26,000 respuestas de residentes de la Ciudad de México.

El jefe de gobierno Mancera se reunió con los autores de las peticiones sobre la movilidad, las ciudades inteligentes y los derechos de los animales (Change.org).

El uso de la plataforma Change.org aprobado por la ciudad también fue un gran éxito. En el transcurso de varios meses, casi 280,000 personas firmaron 357 distintas peticiones para el comité de redacción. Los peticionarios tenían un incentivo real para imponer sus ideas.

Aquellos que obtuvieran al menos 5,000 firmas lograban que sus ideas fueran enviadas a personal técnico para su revisión. Aquellos con 10,000 o más firmas tenían la oportunidad de presentar formalmente sus ideas al comité de redacción. 50,000 firmas garantizaban una audiencia con el propio jefe de gobierno Mancera. Cuatro peticiones públicas llegaron a la oficina del jefe de gobierno. En ella se incluían propuestas para exigirles a los funcionarios públicos revelar sus participaciones financieras, proteger a los animales, solicitar prácticas de buena gobernanza y abrazar los principios de la ‘ciudad inteligente’.

A pesar de que menos de un 5% de la población de la ciudad participó a través de Change.org —y que aquellos sin acceso a Internet o quienes no se sienten cómodos con el uso de plataformas en línea quedaron excluidos en gran medida— el compromiso ciudadano superó con creces los objetivos del sitio web. Nadie quedó más sorprendido por esto que Aragón de Change.org. "No tenemos una cultura de participación formal" más allá de protestar en las calles, dice. "Pero la participación en los procesos formales para la creación de legislaciones es algo que no hacemos".

Las reacciones de los residentes son mixtas. Amparo Austin, jubilada de 69 años de edad, dice que cambiar el apodo de la ciudad a CDMX fue "tonto", pero se muestra optimista en cuanto a las reformas más sustanciales. "Es bueno tener una constitución moderna", dice Austin. "Espero que se respeten las reglas del juego, que la constitución proporcione pautas para la vida de las personas".

Otros son más recelosos de las motivaciones detrás de los cambios. "Es una idea absurda para que paguemos más impuestos", insiste la abogada Sara Hernández, de 33 años de edad. "Los políticos se meterán más dinero en sus bolsillos y no funcionará".

La apatía ha surgido en otras partes del proceso. Cuando llegó el momento para que los votantes eligieran a sus 60 miembros de la asamblea constituyente, sólo un 28% del electorado se presentó a las urnas.

"El interés de la gente está en otras cosas", dice Antonio Azuelo, profesor en la Universidad Nacional Autónoma de México. "La izquierda se queja de que ningún movimiento social está detrás de este esfuerzo y, por lo tanto, dicen que no hay legitimidad. Pero la legitimidad viene con el tiempo. Mediremos el éxito dentro de diez años".


Visión maximalista

Como cualquier constitución, el documento final aprobado esta semana es imperfecto y sujeto a debate. Azuelo dice que el comité de redacción, y más tarde la asamblea constitucional, estaban indecisos entre dos visiones opuestas de lo que debe ser una constitución. Existe el modelo minimalista de la constitución de Estados Unidos, con relativamente pocas palabras para plantear amplios principios y dejar la interpretación a los tribunales. O el modelo maximalista "con derechos para todo y todos".

El enfoque participativo que tomó la Ciudad de México prácticamente garantizó la victoria del criterio maximalista. El último texto de 220 páginas incluye artículos que codifican los derechos para cada segmento de la sociedad: los discapacitados, las personas LGBTI, los que viven en las calles, los migrantes, los mexicanos descendientes de africanos, los ancianos, incluso los animales, que son reconocidos como "seres sensibles". Deletrear todo ha sido la tendencia en las constituciones modernas, desde la constitución del Brasil de 1988 hasta la constitución de la Unión Europea de 2004. Azuelo cree que esto es bueno. "Personalmente", dice, "estoy a favor de más derechos en vez de menos".

Una asamblea constitucional de 100 miembros revisó el proyecto de constitución, negoció los detalles finales y lo aprobó esta semana (Asamblea Constituyente).

Un derecho recogido en el documento final es el llamado ‘derecho a la ciudad’. Se trata de un concepto académico convertido en principio jurídico progresista, que propone fortalecer los esfuerzos para proteger a las poblaciones vulnerables y marginadas en las ciudades de las fuerzas de la especulación inmobiliaria, la brutalidad policial, la exclusión económica y la gentrificación. Recientemente fue reconocida por primera vez por las Naciones Unidas en un documento negociado a nivel internacional llamado la Nueva Agenda Urbana. Consagrar este derecho en una constitución jurídicamente vinculante a la que se remitirían los jueces a la hora de decidir casos judiciales puede ayudar a establecer las definiciones jurídicas para lo que hasta ahora ha sido un concepto algo abstracto.

Otro importante debate rodeó el concepto de ‘cobro de plusvalía inmobiliaria’, o la capacidad del sector público para reclamar una parte del aumento de los valores inmobiliarios resultantes de las inversiones públicas o las decisiones regulatorias. El sector inmobiliario presionó con fuerza contra el lenguaje fuerte en este aspecto. Al final, los desarrolladores tendrán que pagar ‘cuotas de impacto’ para mitigar los efectos de las nuevas construcciones, pero no estarán sujetos a un mecanismo de cobro de valor más amplio.

Durante los últimos cuatro meses, la asamblea constituyente ha estado negociando docenas de temas como éste, revisando el proyecto de constitución, artículo por artículo. Diane Davis dice que el proceso general ha suscitado un verdadero diálogo público.

"El proceso de redacción parece haber provocado un intenso debate, incluso sobre cuestiones importantes de hasta qué punto y en qué forma el gobierno nacional debería implicarse en los asuntos de la CDMX", dice Davis. Ella llamó una versión reciente de la constitución un "documento altamente progresista" que podría ser un modelo para México y América Latina. "El proceso de aprobación artículo por artículo también parece haber sido una forma interesante de crear debate público importante sobre cuestiones políticas relativamente específicas".

Fontano está de acuerdo, aunque la asamblea constitucional eliminó la parte de su propuesta de parques que hacía referencia a las normas internacionales. Aun así, él está feliz de ver que la Carta Magna señala la importancia de añadir y mantener ‘espacios verdes’ en la ciudad. El lenguaje podría no estar presente si no se hubiera sugerido. "Es importante que la gente participe en la creación de la ciudad que desea", concluye.

Esta historia apareció originalmente en inglés en Citiscope y posteriormente en CityLab.com. Emilio Godoy colaboró con el reportaje de este artículo.


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