Instituciones débiles: el gran problema de muchas ciudades latinas

En América Latina, los éxitos de Bogotá y Curitiba se han transformado en casos de estudio, por su innovación, sus estrategias de transporte público y la calidad de sus equipamientos. Sin embargo, otras ciudades siguen perdiendo la oportunidad de mejorar durante períodos de crecimiento económico. ¿Por qué sólo unas pocas urbes en la región han logrado estos éxitos? ¿Es porque personajes como Enrique Peñalosa y Jaime Lerner, emblemáticos alcaldes de las ciudades anteriormente nombradas, son verdaderos superhéroes de gestión y visión urbana? ¿O hay algo más atrás de su éxito?

En el caso de Bogotá, además de tener un buen alcalde en el momento correcto, el Distrito Capital tiene “autonomía para realizar la gestión de las entidades territoriales ”, dándole el gran beneficio de tener una estructura de gobernanza que permite tomar decisiones sobre la vida de más de ocho millones de habitantes. Entre 1998 y 2000, esto ayudó a reformar el transporte público, construir cientos de kilómetros de veredas y ciclorutas, y recuperar muchos espacios públicos. Fue un cambio radical hecho en muy poco tiempo.

Curitiba también fue encabezada por un alcalde visionario, pero al mismo tiempo tuvo una estructura que permitió a la municipalidad acoplar el planeamiento de los usos de suelos con los de transporte público en el Plan Maestro de 1965. Durante la alcaldía de Lerner (1971 -1992), se redujo el tráfico a pesar de un gran aumento en la población. En los últimos años, sin embargo, la población de Curitiba ha desbordado sus límites políticos, formando una serie de nuevos suburbios, y el sistema de transporte público no ha podido responder a la demanda interurbana. La consecuencia ha sido más autos y más congestión.

La gobernanza urbana es la manera en que las entidades administrativas y políticas de una ciudad usan su poder para el desarrollo de la misma. Según el Banco Mundial, son las “leyes, regulaciones, marcos, sistemas y procesos que forman la manera en que un gobierno local se opera”. A diferencia de los espacios públicos, los sistemas de transporte o los equipamientos, la gobernanza es algo abstracto e intangible. Pero, al mismo tiempo, tiene implicancias físicas, culturales, sociales y económicas incalculables en la vida real en una ciudad.

En los ejemplos de Bogotá y Curitiba, la estructura de gobernanza permite que una solo autoridad pueda tener un rol único ejecutando su poder sobre grandes áreas de la ciudad. En otros casos, incluyendo Santiago de Chile y Lima, la historia es distinta. En el área metropolitana de Santiago 5.5 millones de habitantes viven bajo la autoridad de 34 municipalidades. Arturo Orellana Ossandón, académico de la Universidad Católica de Chile, critica la falta de un gobierno metropolitano. Las 34 municipalidades tienen una enorme diferencia en sus ingresos, lo que pueden entregar a su población y la capacidad de su personal administrativo. “En este escenario”, dice Orellana Ossandón, “los procesos de crecimiento y expansión urbana han dibujado una cierta geometría espacial para la gobernabilidad y la gestión […] manifestada en síntomas de segregación, fragmentación y gentrificación que no hacen más que mostrar severas disparidades en el nivel de empoderamiento de las comunas”.

Uno puede ver la misma problemática en Lima. A nivel metropolitano, Lima tiene más de 50 alcaldes entre los distritos, el nivel metropolitano y el nivel provincial. Cada uno controla un territorio distinto, con poderes e intereses contrapuestos. Distritos con niveles socioeconómicos más altos, en general, implementan políticas de zonificación exclusivas. Por ejemplo, exigen tamaños mínimos de departamentos de más de 200 metros cuadrados y un mínimo de tres estacionamientos por departamento en algunas zonas, algo a lo que solamente una ultraelite puede acceder. Estas políticas justamente refuerzan las divisiones socioeconómicas.

Al mismo tiempo, éstos logran lo opuesto del plan de Curitiba, que ya tiene más de 50 años desde su implementación. En vez de vincular los usos y densidad con el transporte, protegen la “residencialidad” y tratan de bajar la densidad y promover el uso del automóvil. Es por esta razón que en lugar de pensar como una metrópolis, Lima se manifiesta como una ciudad frágil, dividida y fragmentada.

La Costa Verde en el litoral de Lima, por ejemplo, recorre más de 25 kilómetros desde La Punta en Callao hasta el Morro Solar en Chorrillos. Un viaje a lo largo del mar permite ver cómo este eje aparece desintegrado, debido a una serie de iniciativas fallidas y la ausencia de una autoridad que pueda liderar una visión holística en la zona. Uno se encuentra con islas de vías para bicicleta sin conexión de una a otra, ni al resto de la ciudad.

Es más, dentro de un gran parque implementado en 2014 por la municipalidad metropolitana, hay una zona que ha sido enrejada por la municipalidad distrital, efectivamente convirtiendo un espacio público en uno privado. En otro lugar, otra municipalidad distrital ha aprobado la construcción de un club marino en el medio de la costa, rompiendo la posibilidad de tener en un futuro un malecón continuo. Sobre esta pequeña franja de la ciudad, la responsabilidad de planeamiento se las dividen cuatro organizaciones gubernamentales, nueve municipalidades distritales, una municipalidad metropolitana y una municipalidad provincial. El resultado es un lugar ingobernable: una de las áreas limeñas con más potencial como espacio público termina siendo un terreno baldío.

Y todo esto también se refleja en el sistema de transporte. Lima está esperando sus primeras líneas de metro, un megaproyecto planificado por el gobierno central. Pero, justamente a lo largo de la Línea 3, la municipalidad está construyendo una serie de by-passes viales, lo que no solamente aumentará los costos, sino que, cuando los usuarios del metro salgan hacia la calle desde el subsuelo, se ecnontrarán en un ambiente sumamente agresivo y de accesibilidad reducida.

Solamente a través de una buena estructura de gobernanza es posible pensar, tomar decisiones y planificar como una ciudad. Esto es algo que puede existir solamente en las leyes, pero que se encuentra representado físicamente en las ciudades en las que vivimos. Sin un buen modelo, una megaciudad se puede volver ingobernable.