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Evoluciona la seguridad fronteriza, pero el debate sigue siendo igual

Las estrategias basadas en riesgos comienzan con la comprensión de que prevenir “todos” los intentos de cruces fronterizos ilegales a un costo razonable es imposible.
Opinión
Subdirector del Instituto México del Centro Woodrow Wilson
2016-07-12T14:52:21-04:00

Como es de costumbre, la frontera Estados Unidos-México ha vuelto a aparecer en el centro del ciclo electoral. En esta ocasión el tema de debate es la necesidad de un muro en la frontera, pero en su esencia son las mismas preguntas que se han debatido durante años: ¿Es segura la frontera? Si no es así, ¿cómo la aseguramos? El problema es que, si bien las vertientes del debate permanecen esencialmente sin cambios, el enfoque de Estados Unidos hacia la seguridad fronteriza ha cambiado significativamente, y de maneras que no sólo exigen nuevas respuestas, sino incluso nuevas preguntas.

Tras los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, el aparato de seguridad fronteriza de Estados Unidos se transformó con un solo objetivo en mente: nunca permitir otro ataque al estilo 9-11 en territorio estadounidense. Para lograrlo, la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de Estados Unidos (CBP por sus siglas en inglés) fue creada dentro del nuevo Departamento de Seguridad Nacional (Homeland Security) y la lucha contra el terrorismo en la frontera México-Estados Unidos se convirtió en la más alta prioridad.

La mentalidad de “nunca más” de la lucha contra el terrorismo en el contexto post-9-11 se convirtió en una parte fundamental de la filosofía de la CBP (y, dentro de ella, en la Patrulla Fronteriza). Sin embargo, el enfoque no se circunscribió a la prevención de ataques terroristas –lo cual tenía sentido– sino también fue aplicado al narcotráfico, la inmigración y la gestión de las fronteras en general. Por ende, el objetivo se fijó en ganar “control operacional” de la frontera Estados Unidos-México, lo que implicó tener mayor capacidad de detección, respuesta e intercepción de intrusiones fronterizas. En los años posteriores a los ataques del 2001, la CBP midió el control operativo con el número de agentes y otros recursos que había desplegado en una zona determinada. Más recursos implicaban más control, o así establecía la teoría.

Para prevenir ataques terroristas y ganar el “control” de la frontera se otorgó a la Oficina de CBP un cheque en blanco. De 2004 a 2010, la Patrulla Fronteriza prácticamente duplicó su tamaño, pasando de 10,800 a 20,600 agentes. Al mismo tiempo, el presupuesto de la CBP aumentó de 6,000 millones a 11,500 millones de dólares.

Cientos de millas de muro se construyeron a lo largo de la frontera; las solicitudes de visa para viajar a Estados Unidos fueron sometidas a mayor escrutinio; escáneres de radiación y tecnologías de inspección no intrusiva fueron instalados en los puntos de cruce oficiales; se compró nuevo equipo de vigilancia; se construyó nueva infraestructura, y se crearon nuevas bases de datos para detectar y dar seguimiento a individuos potencialmente peligrosos. El costo de estos cambios no fue sólo financiero. Se dificultó para todos el cruce fronterizo, incluyendo aquellos que realizaban viajes y comercio legítimo. Varios estudios han encontrado que el aumento de la congestión en la frontera Estados Unidos-México cuesta a ambas economías varios miles de millones de dólares.

En defensa de la CBP, nunca ha ocurrido un ataque terrorista en Estados Unidos que haya involucrado la entrada desde la frontera con México. Sin embargo, la agencia estaba destinada al fracaso. A pesar de las enormes inversiones, para el año 2010 la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO, por sus siglas en inglés) encontró que sólo 129 millas –que representan menos del 7% de la distancia total de la frontera– fueron “controladas”, mientras las restantes 744 millas fueron “administradas”. Ello constituyó un rechazo implícito al mandato establecido por el Congreso en 2006, que definía el control operacional como “la prevención de todas las entradas ilegales a Estados Unidos”. Fue como decir al comisionado de la policía de una ciudad importante que a menos que previniera todos los crímenes en su ciudad su mandato se consideraría un fracaso y la ciudad como insegura. En otras palabras, el fracaso era inevitable, y la combinación de una misión imposible y un cheque en blanco aseguraron que el fracaso también fuera costoso.

Para el año 2010 estaba claro que un nuevo enfoque de la seguridad fronteriza era necesario; un enfoque que entendiera la seguridad no como la compra de equipo nuevo y la contratación de personal, ni como la capacidad de impedir toda actividad ilícita en todas partes. La estrategia que finalmente se adoptó se conoce como la “gestión de riesgos”, y se codificó en la Estrategia 2012-2016 de la Patrulla Fronteriza.

Las estrategias basadas en riesgos comienzan con la comprensión de que eliminar el riesgo (en este caso prevenir todos los intentos de cruces fronterizos ilegales), sobre todo a un costo razonable, es imposible. En cambio, el riesgo debe ser gestionado, lo que significa que los recursos finitos deben desplegarse estratégicamente con el fin de minimizar el riesgo en general y, en particular, mitigar los posibles escenarios más peligrosos.

La Patrulla Fronteriza ha comenzado a emplear un enfoque basado en riesgos, utilizando inteligencia y tecnología de vigilancia para evaluar riesgo. Los objetivos prioritarios, tanto en términos de redes criminales como de geografía, se eligen basándose en una matriz de riesgo. Consecuentemente, los recursos son distribuidos a nivel local, ya sea para desmantelar a organizaciones criminales designadas de alto riesgo o para crear un entorno hostil a las actividades criminales en áreas determinadas.

En esencia, la Oficina de CBP ha aceptado el hecho de que siempre habrá riesgos de seguridad fronteriza. Tratar a todos los riesgos como inaceptables, implica situar a los diferentes tipos de riesgos en el mismo nivel: ya sea la amenaza de un ataque terrorista o una familia que emigra sin autorización hacia Estados Unidos en búsqueda de oportunidades laborales y una mejor calidad de vida. Este enfoque hace que sea muy difícil implementar estratégicamente los recursos limitados. En contraste, con el nuevo enfoque de CBP se mide el riesgo tomando en cuenta las capacidades y objetivos de un actor u organización; la magnitud de las consecuencias si estos tienen éxito; y los recursos necesarios y disponibles para responder a la amenaza.

La desventaja es que ya no habrá un solo número –millas de la frontera bajo el control operacional– que mida la seguridad de la frontera. En su lugar, vamos a tener que observar diversos riesgos fronterizos relacionados con la seguridad, el terrorismo, el tráfico de drogas, armas y de personas, la inmigración no autorizada, así como encontrar maneras de evaluar el riesgo y efectividad de las intervenciones gubernamentales que mitiguen esos riesgos. Puede que “el número” se haya ido, pero de todos modos nunca nos dijo mucho.

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