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El papel de las ciudades en prevenir las crisis

El académico Josef Konvitz cree que el urbanismo es una poderosa herramienta para enfrentar problemas financieros, pero éste aún no se aprovecha lo suficiente.
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10 Jun 2016 – 11:01 AM EDT

Los economistas cada vez más se dan cuenta de que las ciudades son un impulsor clave de la economía global moderna. Sin embargo, el urbanismo rara vez desempeña un papel protagónico en las discusiones sobre las crisis económicas y la recuperación. En su nuevo libro titulado Cities and Crisis (Ciudades y crisis), Josef Konvitz —anterior jefe de asuntos urbanos y política regulatoria en la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE)— examina la vulnerabilidad de ciudades, los límites de las políticas existentes para lidiar con amenazas y el papel clave que deben desempeñar en cualquier recuperación económica.

Konvitz argumenta que las ciudades en realidad son los centros de crisis en el siglo XXI. La inversión insuficiente en infraestructura, los bajos niveles de investigación e innovación, los niveles vertiginosos de urbanización, el desarrollo disparejo y un incremento significativo en la desigualdad económica contribuyeron a la crisis de la economía global en 2008. Para asegurar una recuperación duradera, se requieren nuevos enfoques en cuanto al desarrollo urbano y las políticas a nivel regional, nacional y global.

Hablamos con Konvitz, quien vive en París, sobre las limitaciones de las políticas actuales y las maneras en que los gobiernos pueden prepararse para futuras crisis teniendo a las ciudades como el foco de la gobernación nacional y global.

Su libro pone a las ciudades y el urbanismo al centro de las crisis económicas no sólo hoy día, sino a nivel histórico. Cuéntenos un poco más acerca del papel de las ciudades en ámbito amplio de las crisis económicas.

—La última gran crisis económica anterior a la de 2007 estuvo vinculada con niveles inmanejables de adeudamiento, la especulación y el colapso de demanda durante los años 20 del siglo XX. Las recesiones que ocurrieron después de guerras han sido suaves en comparación. Desde la década de los 1880, las ciudades se han protegido mejor contra catástrofes genéricas recurrentes: epidemias de cólera, incendios devastadores, asedios y bombardeos, así como la destrucción causada por inundaciones y terremotos. Nos volvimos complacientes. Ahora estamos se ha invertido la tendencia a largo plazo de hacer que las ciudades sean más seguras.

Sería un error burdo generalizar que hay algo fundamentalmente mal con el desarrollo urbano moderno simplemente porque en algunos países los mercados urbanos de vivienda condujeron a la crisis de viviendas entre 2007 y 2008. Muchos países sumamente urbanizados que fueron muy afectados por las consecuencias de la crisis financiera global fueron transeúntes inocentes cuando el desplome empezó.

Hoy día estamos en la crisis después de la crisis. Muchos urbanistas adoptan un punto de vista pesimista de las ciudades como sistemas disfuncionales y distopianos cuyo crecimiento es la causa de muchos males incurables, o bien se centran en las ciudades como modelos de oportunidad e innovación que minimizan el papel de los gobiernos nacionales. En cambio, necesitamos verdaderos cambios de política para hacer que las ciudades sean más seguras y resistentes, dada la gama de amenazas a la que son expuestas.

Usted escribe mucho sobre el desarrollo disparejo y la urbanización vertiginosa. Hoy día, nuestras ciudades más avanzadas, innovadoras y exitosas se han vuelto cada vez más desiguales y segregadas, con los ricos mudándose a ellas en masa y efectivamente separados de los menos privilegiados. ¿Cómo se vincula la desigualdad espacial con las crisis urbanas? ¿Qué se puede hacer para abordarla local y globalmente?

—La desigualdad espacial difiere mucho de las grandes brechas entre ricos y pobres en ciudades globales muy grandes, las cuales reciben toda la atención. Por ejemplo, los problemas de la desigualdad espacial en Glasgow están relacionados con factores ambientales, la condición del suministro de vivienda, desempleo a largo plazo después de la desindustrialización y políticas sociales fallidas. Si más personas ricas se mudaran a Glasgow para sumarse a la base imponible e incrementar el gasto, en realidad las cosas quizás mejorarían. En muchos lugares la desigualdad espacial es endémica. Lo que ha cambiado es la voluntad de hacer algo al respecto. La parte más fácil es la regeneración física. Dirigirse a problemas de salud o rectificar deficiencias educativas es más difícil [de lograr] y toma más tiempo. Manejar mejor el espacio es el imperativo. Sabemos qué hacer pero no cómo hacerlo.

Las disparidades cada vez más amplias y el efecto del desplazamiento causado por los precios en aumento de las propiedades puede conducir a la generación de áreas urbanas en apuros, lo cual agrava los efectos de la desigualdad. Por ejemplo, en Londres se ha vuelto demasiado fácil privatizar el espacio que debería ser público. Nueva York no tiene que conceder permiso para la construcción de algunos de los bienes raíces más caros del mundo. Pero si lo hace, también debe establecer sistemas de aviso temprano y modos de intervención para frenar un espiral de descenso en las partes de la ciudad donde los cambios sociales y económicos pueden conducir a guetos. Y en la pequeña cantidad de ciudades muy caras que con frecuencia son las creadoras de mercados en la economía global —Nueva York, Tel Aviv, Hong Kong— los jóvenes no pueden encontrar alojamiento [de calidad y precio] razonable o no tienen suficiente dinero para comprar [una propiedad]. Los movimientos callejeros en estas ciudades no fueron liderados por los pobres, sino por los profesionales jóvenes y bien educados de la clase media.

El descenso en la riqueza de las casas en ciudades es una señal de que las economías urbanas no tienen el desempeño adecuado. Los políticas extremistas y populistas en muchos países explotan la frustración de la gente que ya no creen que la vida se pondrá mejor. Mucho tiempo para llegar al trabajo, congestión, ruido opresivo y tierras deterioradas son como un impuesto. Los problemas de las ciudades no empiezan con el crecimiento en la fabricación en China. Empiezan en casa.

Usted señala que nuestro “conocimiento de ciudades es inadecuado” y que así ha sido durante mucho tiempo. ¿Por qué necesitamos mejorar nuestro conocimiento de ciudades y cómo eso podría ayudarnos a evitar crisis y generar una prosperidad más amplia y sustentable?

—La mayoría de las estadísticas nacionales están basadas en unidades globales que pueden ser tan grandes como estados, regiones o territorios nacionales. Las economías urbanas se extienden a lo largo de muchas jurisdicciones, lo cual dificulta saber lo que está pasando al nivel subnacional. Para los macroeconomistas las ciudades son una especie de “hueco negro”: saben que lo que sucede en ciudades afecta a la innovación, pero no saben cómo. Hasta los alcaldes no saben cuánto se gasta o es invertido por todas las partes del gobierno en sus jurisdicciones. Sin embargo, los expertos en administración aún diseminan la idea de que las ciudades deben administrarse como un negocio, con un modelo de negocios.

Tenemos que actuar ahora, con las herramientas y datos existentes. Acuérdate que los mejores estudios de la Gran Depresión sólo empezaron a aparecer en la década de los 1950. En vez de esperar por una recuperación que en todo caso no beneficiara a todos, muchas ciudades —impacientes con los gobiernos nacionales— están creando y valorizando bienes locales específicos. También están invirtiendo en el bueno diseño y en la remediación ambiental; están fortaleciendo la educación en todos los niveles; y están mejorando la asistencia médica y el acceso a la misma. Pero muchas ciudades aún están en un modo pasivo. Y cuando por fin llegue la recuperación, ellas tendrán dificultades.

Usted escribe que “como motores económicos, las ciudades necesitan dos aportes críticos: innovación e infraestructura”. Muchas personas invocan a Keynes en cuanto a la necesidad de gastar más en infraestructura como una manera de salir de una crisis económica. Pero ciertos tipos de infraestructura como las vías y las carreteras nos extienden, mientras que otros tipos crean la densidad requerida para la innovación. Cuéntenos un poco más sobre lo que los sectores públicos y privados pueden hacer para asegurar que llevemos a cabo los proyectos de infraestructura como es debido.

—En las décadas de 1920 y 1930 una acumulación de viviendas atiborradas y antihigiénica, sistemas de transporte masivo subdesarrollados, propiedades sin electrificación ni conexiones a sistemas de alcantarillados —en fin, el legado de la industrialización rápida— en conjunto moldearon una agenda para reformas dirigidas por inversiones durante la Gran Depresión. Hoy día no existe una agenda comparable. Hay una gran brecha de financiamiento entre los 50 billones de dólares necesarios para la infraestructura para el año 2030 y la cantidad que se está gastando… y eso es sin tomar en cuenta el costo de lidiar con el cambio climático.

Los proyectos grandes tienen efectos dinámicos. Precipitan cambios por todas las regiones urbanas para los cuales resulta prácticamente imposible crear un modelo por adelantado simplemente porque nadie puede predecir su impacto. Con frecuencia se “venden” los proyectos basados en la cantidad de trabajos en la construcción o la cantidad de casas nuevas que se empezarán a construir gracias a ellos. Este enfoque limitado en cuanto al análisis de costos y beneficios hubiese llevado a los ingleses de la época victoriana a concluir que sería demasiado caro construir un sistema grande de alcantarillado para Londres. De igual manera, los puentes y túneles que conectan a Nueva York y Nueva Jersey no se hubieran construido hace un siglo atrás. La prueba de infraestructura buena es si aprovecha al máximo la densidad, el tamaño y la complejidad de las ciudades.


Mira como ejemplo a Le Grand Paris Express: 68 estaciones nuevas para un metro automatizado en 200 kilómetros de pista a un costo 24.7 mil millones de euros a lo largo de 15 años; 3 nuevas líneas de metro; entre 250,000 y 400,000 nuevas unidades de vivienda construidas cerca de las nuevas estaciones; y más de 100,000 nuevos empleos en ciudades suburbanas que estaban mejor conectadas entre sí y con el centro de París. El índice de retorno —producido mediante un ingreso per cápita más alto, mayor gasto y ganancias corporativas más altas— hace que esta sea una inversión sabia con un horizonte que se extienda de aquí a cien años. Cuando cuenta con mucho efectivo, el sector privado puede moverse rápido cuando un gobierno con visión establece el marco estratégico para el futuro urbano.

Durante años el sector público ha estado esperando que el sector privado invierta. Los grandes constructores y operadores han estado esperando que el gobierno lidere. Hasta que se aborden los factores que han restringido la inversión en infraestructura —entre ellos procedimientos regulatorios complejos y la falta de prepuestos de capital— es probable que no se responda a los llamados para mayor inversión cuyos ecos ya se sienten en las promesas electorales.

No es un secreto que a los urbanistas les gusta promover políticas urbanas. Usted señala algo muy importante: “políticas urbanas específicas enmarcadas en torno a objetivos urbanos son menos importantes para el desarrollo de las ciudades que otras políticas fiscales y sectoriales que fueron redactadas con otros propósitos en mente”. Cuéntenos un poco más de lo que quiere decir con respecto a esto.

—Durante el siglo XIX las ciudades eran mayormente autónomas; fueron guiadas por personas elites locales y dependían de impuestos locales. Las depresiones y dos guerras mundiales eliminaron al capital burgués y abrumaron a gobiernos locales, por lo que la centralización de la creación de políticas y los impuestos se volvieron inevitables. Como resultado, las ciudades cada vez más fueron reguladas por leyes y por presupuestos para la educación, los recursos naturales, el transporte, las condiciones de trabajo, la salud, etc. Las políticas que específicamente se centraron en asuntos urbanos se volvieron algo residuales. Las políticas urbanas se tratan más de problemas caros relacionados con las desventajas en lugar de [abordar] el crecimiento y la oportunidad vinculada con el comercio, las investigaciones y desarrollo, las empresas pequeñas, etcétera.

La desindustrialización, la crisis de infraestructura y la desigualdad creciente son problemas por derecho propio pero también son indicativos de deficiencias en cuanto a la forma en que los gobiernos luchan para intervenir en mejorar las condiciones de vida en ciudades. El ejemplo del agua demuestra cómo las cosas pueden salir mal: piensa no sólo en el plomo en el suministro de agua en Flint, sino también en los problemas severos de administración del agua en España, el oeste estadounidense, México o India. Incluso ciudades bien administradas con economías vibrantes se pueden volver rehenes a problemas que se descontrolan.

Usted habla mucho no sólo de crisis económicas sino también del papel de las ciudades en los desastres naturales y otras crisis. Señala los riesgos espantosos que enfrentan las ciudades en las costas de los niveles crecientes del agua y tormentas más fuertes provocadas por el cambio climático. Cuéntenos más acerca de lo que se puede hacer para mitigar estos riesgos enormes en muchas de las ciudades más grandes e importantes del mundo.

—La zona de la costa —el espacio compartido por agua y tierra— es la más difícil de manejar. Donde se encuentran tierra y agua, es difícil reconciliar los objetivos económicos, ambientes y culturales. Dado que hay presiones competidores en un espacio limitado y frágil, hay que establecer prioridades, pero el control está [dispersado] entre demasiadas autoridades diferentes, cada cual con su propio mandato. No todos saldrán con las suyas. Obras enormes de ingeniería en Londres o la ciudad de Nueva York tal vez sean necesarias, pero no son suficientes. A veces los problemas se cambian a otra jurisdicción (Anglia del Este en el Reino Unido o Nueva Jersey en los EE.UU.), donde los gobiernos quizás tengan que prohibir a la gente que construya donde quieran vivir o reubicar comunidades enteras.

Ajustar los sistemas políticos y puntos de vista económicos para tomar en cuenta el ritmo de cambio espacio es un gran reto. La conciencia de riesgo no debe conducir al pánico o a la parálisis. En cambio, se debe capacitar a la gente para lidiar [con las circunstancias] cuando haya un desastre. La resiliencia surge cuando hay un suministro más alto de capital social, cuando personas de diferentes edades e ingresos son vecinos cercanos, cuando los negocios están arraigados en los lugares en que viven sus trabajadores y cuando los gobiernos han iniciado un análisis estratégico de lo que necesita mejorías.

A lo largo del próximo siglo miles de millones de personas se mudarán a ciudades y nos gastaremos billones de dólares en construir nuevas ciudades y en reconstruir las viejas. Una situación inquietante que usted señala en el libro es que la aglomeración y el urbanismo en muchas de las partes del mundo no están conduciendo al crecimiento, la oportunidad, empleos o desarrollo. ¿Qué podemos hacer para llevar a cabo esta próxima gran ola de urbanización correctamente?

—La prioridad debe ser evitar la pérdida innecesaria de suministro de capital mediante enfermedad, sequia, desastres naturales, guerra y corrupción. El liderazgo en la innovación urbana y en las políticas probablemente aún les corresponde a los países desarrollados en la región Asia-Pacífico, Europa y Norteamérica. Hay muchas iniciativas útiles y hasta inspiradoras en todo el mundo, incluso en países con altos niveles de crecimiento e ingresos bajos. Los países del Occidente no tienen un monopolio en cuanto a la manera en que se hacen que sociedades más resistentes pero la iniciativa para la regulación global le toca a Estados Unidos y a la Unión Europea.

Usted también dice que las ciudades son claves para la recuperación y la prosperidad a largo plazo. ¿Cómo podemos desarrollar políticas y estrategias que aseguren que las ciudades desempeñen sus papeles más vitales y poderosos?

—Las estructuras de gobierno en la mayoría de los países datan de un tiempo en que la agricultura y las industrias de extracción, y por ende las regiones rurales, moldeaban la política. A menos de que se realice una reforma de las relaciones entre gobiernos nacionales y subnacionales (tal como se hizo en Francia) o una remodelación de fronteras urbanas (tal como ocurrió en Dinamarca), hay tres cosas que se pueden hacer:

N°1: Adoptar programas coherentes que atraviesan fronteras jurisdiccionales existentes.

N°2: Alinear prioridades y presupuestos nacionales y locales, sincronizando la coordinación a lo largo de ciclos presupuestarios (algo probablemente utópico en EEUU).

N°3: Hace que una visión del futuro sea lograble.

Inventar la ciudad del futuro requiere la innovación en la forma de gobernar. Es impresionante que en muchos países ser un alcalde exitoso es el trampolín a ser primer ministro o presidente (no en los EEUU) .

Usted dedica un capítulo completo a las ciudades y a la gobernación. Hay tantos niveles de gobierno (sin contar el sector privado, las ONG, los grupos urbanos de defensas y, por supuesto, los vecindarios y ciudadanos) que afectan a las ciudades y a la urbanización. ¿Cuál es el equilibrio apropiado de poder entre instituciones internacionales, estados-naciones ciudades y vecindarios que nos ayudaría a lograr una prosperidad urbana compartida que sea más amplia?

—No hay un mejor modelo para la gobernación multinivel. Cuando un sistema se ha vuelto disfuncional y frena el crecimiento, debe cambiarse. Mira a Francia en 2015: hubo un proyecto para reducir la cantidad de regiones y prácticamente eliminar los departamentos. Había sido inactivo durante mucho tiempo, pero se revivió y se promulgó en sólo cinco meses. Se redujo de la cantidad de regiones de 22 a 13. La mayor parte de la duplicación en funciones entre regiones y departamentos ha sido eliminada a favor de las regiones, las cuales ahora tienen mayor flexibilidad para poner impuestos y gastar dinero, así como mayor responsabilidad para el desarrollo económico a nivel subnacional. El resultado será menos centralización. Al mismo tiempo, cada aglomeración urbana —conformada de varias municipalidades— ha tenido que elegir a un consejo metropolitano con su propio líder.

El reto no es hacer que las crisis se vuelvan imposibles, sino reducir la incertidumbre. Algunos problemas requieren más centralización y otros por menos descentralización, y hasta para compartir más el poder a nivel supranacional. Necesitamos un ethos de interdependencia que esté basado en entender que los riesgos que las ciudades enfrentan —las cuales cada vez más atraviesan fronteras— sólo se pueden manejar si cooperamos.

Usted dice que estamos en medio de una gran transformación económica y urbana. Pero, al igual que yo, usted admira mucho la última obra admonitoria de Jane Jacobs, Dark Age Ahead. ¿Cree que esta transformación puede evitar crisis crónicas (usted escribe que las “crisis son la nueva normalidad”) y otras disfunciones? ¿Podemos salir al otro lado con mejores ciudades y un urbanismo más inclusivo?

—Con frecuencia Jane Jacobs escribió que, debido al hecho de que las ciudades generan problemas, también son donde las innovaciones para solucionar esos problemas se encuentran: innovaciones que a su vez crean empleos, aumentan ingresos y mejoran la calidad de vida. Es casi más importante que las ciudades adopten innovaciones útiles en lugar de dirigir el poder de la innovación en ellas mismas. Pero parece que se descompuso el proceso de solucionar problemas. Mientras más dure la crisis, mayor es la probabilidad que un cambio de paradigma se vuelva inevitable. El proceso puede ser desgarrador, pero basado en los precedentes, toma lugar dentro del periodo de una generación. Dado que el último cambio de paradigma de esta magnitud ocurrió entre 1880 y 1910, hoy día nadie tiene la experiencia para guiar el establecimiento de un nuevo marco para la regulación económica y el desarrollo urbano. Podemos obtener esperanza de la historia. Salvo a la fuerza, nunca se ha revertido el urbanismo.

Esta entrevista ha sido editada y resumida.

Este artículo fue publicado originalmente en inglés en CityLab.com.

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